280 голосов за – таков итог трехмесячной эпопеи с принятием законопроекта "Об особенностях государственной политики по обеспечению государственного суверенитета Украины над временно оккупированными территориями в Донецкой и Луганской областях".
Главные итоги этого документа для Донбасса и для Киева анализирует "Страна".
1. Признание Донбасса оккупированными территориями
Сокращенно этот документ называли "проектом о реинтеграции Донбасса", хотя ни единого слова о реинтеграции в нем нет. Еще одно имя нарицательное этого документа, которое чаще всего употребляли депутаты из провластного большинства – "о деоккупации Донбасса" – выдавало их намерения показать, что благодаря этому документу оккупированные территории могут вернуться под контроль официального Киева.
Документом предлагается признать оккупированной территорию, прилегающее территориальное море и воздушное пространство в пределах так называемых "ДНР" и "ЛНР", где вооруженные силы РФ и оккупационная администрация (то есть руководство "ДНР" и "ЛНР") установили и осуществляют оккупационную власть и общий контроль РФ.
За участие в "оккупационной администрации" или "нанесение вреда Украине" предполагается уголовная ответственность. Правда, если ее первоначально хотели распространить на всех бюджетников, то в конечном итоге оставили только для участников структур "госуправления" в непризнанных "республиках".
К слову, упор на "оккупацию" привел к интересной метаморфозе официального восприятия сепаратистов. Так, например, поясняя, почему Рада отклонила поправки о признании "ДНР" и "ЛНР" террористическими организациями, нардеп от "Народного фронта" Дмитрий Тымчук сказал, что это раньше они были террористы, а теперь – это "оккупационные войска РФ", а потому не нужно размывать их "оккупационный статус".
В целом, в законе нет ничего ни касательно реинтеграции, ни касательно деоккупации. Наоборот. Так как единственным форматом по реинтеграции Донбасса на данный момент являются Минские соглашения (что признается и Украиной), а закон фактически делает невозможным процесс переговоров с сепаратистами и, по сути, исключает амнистию (она также предусмотрена Минском).
То есть это скорее закон о заморозке нынешней ситуации, который еще более затрудняет реинтеграцию Донбасса.
"Никаких механизмов реинтеграции ОРДЛО в Украину в этом законопроекте нет, очевидно цель другая – не завершение конфликта, а управление общественным мнением о нем внутри Украины в преддверии выборов, – считает политолог Руслан Бортник. – Выполнение Минских соглашений становится еще более сложным, если вообще возможным – разрушается конструкция Соглашений. Если в соответствии с ними политическое урегулирование происходит путем прямого диалога между Украиной и представителями ОРДЛО, который гарантируют и обеспечивают Германия, Франция и РФ, то принятый закон говорит, что никаких "представителей ОРДЛО" не существует, а только "оккупационная администрация", а РФ – страна-оккупант. Теперь работа Минских контактных групп может быть сорвана".
2. Минские соглашения под вопросом
Учитывая сказанное выше, одной из основных интриг закона стало включение (или не включение) в них пункта о Минских соглашениях.
Дважды их упоминание появлялось в тексте и дважды его убирали. Даже сами депутаты по итогу принятия не смогли разобраться – итоговый вариант был принят без упоминания Минска или с ним.
Дело в том, что перед голосованием депутат от БПП Иван Винник, который докладывал текст проекта, зачитал нормы, которые должны быть приняты в качестве поправок.
"В статье 7 законопроекта восстановить часть 1 в редакции автора проекта", – сказал Винник, после чего все озвученные с голоса поправки были поддержаны 264 голосами. Но в таком случае это может означать возвращение к той редакции, которая была принята в первом чтении (то есть с Минском).
Проверить это можно будет только после публикации итогового текста законопроекта.
"Если окажется, что в опубликованном варианте останутся Минские соглашения, это будет зрада космического масштаба", – сообщил "Стране" депутат от "Народного фронта".
Отметим, что в тексте проекта, который подавал в Верховную Раду сам автор документа, президент Петр Порошенко, в этой статье звучали приоритетность выполнения положений по безопасности Минского протокола от 5 сентября 2014 года, Минского меморандума от 19 сентября 2014 года и Комплекса мер 12 февраля 2015 года "с целью создания необходимых условий для политического урегулирования во время осуществления органами государственной власти мероприятий по восстановлению территориальной целостности Украины".
Между тем, депутат от БПП Иван Винник в разговоре со "Страной" отрицает отказ официального Киева от выполнения Минских соглашений после принятия этого закона. По его словам, несмотря на то, что в финальном варианте отсылки к Минским соглашениям не осталось, прекращать их выполнение Украина не собирается.
"Мы знаем, что любые международные договора должна ратифицировать Верховная Рада. Мы не можем дипломатические, политические пакты, которые изменяются во времени в зависимости от переговорного процесса, имплементировать в украинское законодательство. Минский протокол менялся трижды. Как вы знаете, Минские соглашения не были ратифицированы Верховной Радой, поэтому делать на них отсылку в законе мы не можем. Но мы уважаем этот документ, и от него не отказываемся", – сообщил "Стране" Винник.
"Во втором чтении принимается тот законопроект, который был создан на базе принятого в первом чтении. В первом чтении упоминания о Минских соглашениях не было. Поэтому сюрпризов в "Голосе Украины" быть не может", – заявил "Стране" юрист, депутат от "Народного фронта" Леонид Емец.
Без упоминания Минских соглашений этот документ "отрывает" территории и людей от Украины, считает глава фракции Оппозиционного блока Юрий Бойко.
"Единственный путь вернуть территориальную целостность Украины – выполнить Минские соглашения. Но этот закон не содержит механизмов возвращения территорий и людей. Он противоречит всем международным договоренностям. Этим законом "партия войны" хочет просто отделить территории и людей", – говорит "Стране" Бойко.
Его однопартиец Сергей Левочкин также говорит, что вопрос полного выполнения Минских соглашений должен быть приоритетным для власти. "Этого требуют от Украины и наши международные партнеры – США и Европа. Мы считаем, что стержнем любых законопроектов должны быть именно Минские соглашения", – сказал он "Стране".
3. Больше нет АТО. Есть только меры по защите от агрессии России
В законе Россию Рада во второй раз (первый – еще в 2015 году) признала страной-агрессором. И именно на это положение в документе делал особый упор спикер Рады Андрей Парубий, призывая депутатов к голосованию. Документ определяет, что Российская Федерация является инициатором вооруженной агрессии против Украины и оккупантом части украинской территории.
Поэтому Украина больше не проводит АТО, а принимает "меры по обеспечению национальной безопасности и обороны, сдерживанию и отпору российской вооруженной агрессии".
Как мы уже писали, данная норма должна исправить правовую коллизию, когда армия использовалась в антитеррористической операции без введения военного положения, что многими юристами трактовалось как незаконное действие, которое могло повлечь правовые последствия для украинских солдат и офицеров.
Кроме того, эксперты обращают внимание на то, что положение "Россия – агрессор" может иметь и другие последствия. Например, отсылка на это положение может стать основанием для дальнейших запретов всего, что так или иначе связано с Россией.
На практике в Украине могут запросто запретить выступления народных артистов, которые гастролируют в "стране-агрессоре", или же использование языка "страны агрессора" в тех сферах общественной жизни, куда еще не добрались законодательными путями. Любое упоминание всего, что связано с "государством-агрессором", может оказаться вне закона, говорят эксперты.
"Закон создает новую базу для дальнейшего закручивания гаек, когда все, что связано с "государством-агрессором", будет бездумно запрещаться, при использовании отсылки к этому закону", – говорит "Стране" политолог Андрей Золотарев.
4. Расширение полномочий президента
В законе прямым текстом идет речь о расширении полномочий президента. Депутат Мустафа Найем утверждает, что закон наделяет президента правом единолично, без дальнейшего парламентского контроля, решать вопрос о применении Вооруженных сил Украины и других военных формирований, что прямо противоречит п. 33 ст. 85 Конституции Украины.
Согласно тексту документа, все решения в зоне бывшей АТО будет принимать командующий Объединенного оперативного штаба ВСУ (в том числе ему будут подчиняться и подразделения Нацгвардии). А он и его полномочия будут определяться президентом Украины.
Вместе с тем, согласно ст. 106 Конституции, полномочия президента можно расширить, только внеся соответствующие поправки к Конституции, чего в четверг сделано не было.
5. Не исключена деблокада Донбасса
При всем при этом, как ни парадоксально, но закон открывает возможность для восстановления торговли с "ДНР" и "ЛНР".
Принятие соответствующих решений по перемещению товаров через линию разграничения возлагается на Кабинет министров. В связи с чем многие эксперты полагают, что закон сможет стать началом деблокады Донбасса.
"Правительство получает весь блок социально-экономических вопросов (социальные выплаты, пересечение линии разграничения, торговля, связь, и т.д.) – возможно стоит ожидать "ползучей" социально-экономической деблокады Донбасса", – считает политолог Руслан Бортник.
В свою очередь депутат Мустафа Найем полагает, что решения Кабмина могут игнорироваться, так как значительные полномочия по перемещению людей и товаров через линию разграничения отданы ВСУ.
"Порядок перемещения лиц и товаров на/с оккупированных территорий устанавливает Кабинет министров. Но эти нормы могут быть полностью проигнорированы Командующим объединенных сил. К сожалению, многие поправки, в том числе мои, которые предлагали определить хотя бы общие рамки перемещения лиц и товаров, были отклонены", – написал Найем в Facebook.
С ним согласна и вице-спикер парламента Оксана Сыроид. "Огромная опасность заложена в том, что торговать будет армия, то есть контролировать торговлю будут Вооруженные силы, Объединенный оперативный штаб и так называемый командующий объединенных сил. Я думаю, это огромная трагедия для Вооруженных сил, поскольку торговля и Вооруженные силы несовместимы", – заявила Сыроид.
Действительно, в законопроекте написано, что начальник Объединенного оперативного штаба ВСУ устанавливает порядок въезда и выезда на оккупированные территории, а также перемещения товаров. Делать он это должен по согласованию с СБУ и Министерством по делам оккупированных территорий.
Интересный нюанс. Один из парламентариев пересказал "Стране" суть своей утренней беседы с влиятельным депутатом от БПП, близким к президенту, который прямо подтвердил, что этим документом возобновляется торговля с неподконтрольными территориями.
"Я его прямо спросил: так что, получается, что мы возобновляем торговлю с оккупантом? И он сказал: "Да!" – рассказал "Стране" депутат.
6. Признают только два документа
Один из немногих позитивов этого закона, который не оспаривается даже его оппонентами, – это признание некоторых юридических актов, которые выдаются на неподконтрольных территориях.
Так, действительными будут признаны документы, подтверждающие факт рождения или смерти лица на временно оккупированных территориях в Донецкой и Луганской областях, прилагаемые к заявлению о государственной регистрации рождения лица и заявлению о государственной регистрации смерти человека соответственно.
К слову, как уже писала "Страна", эти документы и так уже признавались украинскими судами. То есть Рада просто узаконила уже сложившийся порядок.
Остальные же документы, которые выдают сепаратисты, – например, акты купли-продажи недвижимого имущества, – являются недействительными и не создают правовых последствий. За физическими и юридическими лицами сохраняется право собственности на имущество, в том числе на недвижимое имущество и землю на территории "республик", если они получили его в соответствии с действующим законодательством Украины – то есть признаются только те сделки, которые были оформлены на подконтрольной территории.
Украина также не признает ни одного "закона", изданного "оккупационными администрациями России".
7. Неограниченные возможности силовиков
Во время отпора вооруженной агрессии России в зонах безопасности, прилегающих к району боевых действий (то есть не на всей территории Донецкой и Луганской областей, как планировалось изначально), военнослужащие, правоохранители и лица, привлеченные к осуществлению мероприятий по обеспечению национальной безопасности и обороны, получат практически неограниченные возможности, почти совпадающие с теми, что появляются с момента введения военного положения.
Например, в "случае крайней необходимости" (именно так написано в законе, хотя сами случаи крайней необходимости не перечисляются) силовики смогут:
- применять оружие к лицам, совершившим правонарушения;
- проверять документы, задерживать их для установления личности;
- осуществлять личный досмотр граждан, досмотр их вещей, транспортных средств и вещей, которые ими перевозятся;
- входить в жилые и иные помещения "для выполнения мероприятий по обеспечению национальной безопасности и обороны, отпора и сдерживания вооруженной агрессии Российской Федерации в Донецкой и Луганской областях";
- изымать для использования в служебных целях средства связи и транспортные средства.
8. Для международных судов закона недостаточно
Несмотря на то, что в законе депутаты прописали, что Украина не будет отвечать за действия оккупантов на оккупированных территориях, мотивируя это стремлением облегчить участь граждан, которые хотят обратиться в европейские суды, – в документе не указаны ни период, ни условия причинения вреда, ни территория, на которой это произошло, что может осложнить доказательство вины России в международных судах.
Кроме того, как отмечают юристы, данный документ не будет препятствием для подачи исков против Украины.
"Для позиции Украины в международных судах этот закон ничего не меняет, – говорит известный юрист, специалист по делам ЕСПЧ Елена Лёшенко. – И тот момент, что в законе прописали, что никакой отвественности Украина за противоправные действия РФ не несет, тоже ничего не изменит. Потому что для укрепления позиции в международных судах нужны факты и доказательства, а не изменения в законы. Международные суды руководствуются своими уставами, регламентами и предоставленными доказательствами по конкретному делу. Кроме того, если Украина не хочет нести ответственность за нарушение прав человека на Донбассе перед ЕСПЧ, то, согласно Конвенции (ст.15), государство должно было сделать соответствующие оговорки. Но эти оговорки возможны в случае войны или чрезвычайного положения. У нас нет ни войны, ни ЧП. ЕСПЧ принимает иски от жителей Донбасса и, как правило, регистрирует их в отношении и Украины, и РФ".
9. Переговоры станут еще более сложными
Опрошенные "Страной" политологи считают, что принятие этого закона усложнит и без того непростые переговоры спецпредставителя США Курта Волкера на встрече с Владиславом Сурковым, которая, как анонсировали оба политика, должна пройти уже до конца января.
"Посмотрите на российскую реакцию. Они уже обвиняют Украину, что она эскалирует конфликт и не хочет выполнять Минские соглашения. На встрече с Волкером то же самое повторит Сурков", – считает политолог Руслан Бортник.
"Американцы говорили, что, мол, принимайте и впишите там выполнение Минских соглашений. Теперь же никаких преимуществ западные партнеры не получат на переговорах по восстановлению суверенитета Украины, раз Украина отталкивает от себя эти территории", – говорит "Стране" политолог-международник Антон Кучухидзе. – Запад прекрасно понимает политику России и давно предпринял соответствующие меры, поэтому тем, что кичатся депутаты, что они назвали Россию агрессором, на самом деле они ничего не сделали. Риторика про агрессора – это исключительно для ушей электората".
10. В парламенте закрепилась коалиция войны
Наконец, одним из важнейших итогов этого голосования стало понимание, на каких электоральных фронтах будут играть парламентские партии на любых грядущих выборах.
За закон проголосовали 123 члена БПП, 76 депутатов "Народного фронта", 22 члена "Самопомощи", 17 членов фракции Радикальной партии Олега Ляшко, 15 депутатов от "Батькивщины", 10 членов группы "Воля народа". То есть практически все партии и группы, кроме "Оппозиционного блока" и "Видродження" (в "Видродженни" всего 1 человек дал голос за, а 23 просто отсутствовали).
До сих пор о своих намерениях голосовать за проект говорили только в БПП, "Народном фронте" и Радикальной партии.
Поддержка "Самопомощи" и "Батькивщины" для многих стала неожиданностью, так как ранее там критиковали документ. Впрочем, в четверг в этих фракциях в один голос поясняли, что преимущества закона превалируют над его недостатками.
"Обратите внимание на то, что те, кто проголосовал, они и являются в прямом смысле коалицией войны. Впрочем, несмотря на сегодняшнее единение, они все будут до крови сражаться за один и тот же, негативно настроенный к России, электорат, доказывать, кто из них самый патриотичный патриот", – говорит "Стране" Руслан Бортник.
Итого
Принятый законопроект не меняет принципиально положение дел на Донбассе, а скорее направлен на "заморозку" конфликта и его продление в нынешнем формате "ни мира, ни войны". Еще более осложняется поиск компромиссов и реальная реинтеграции региона на основе Минских соглашений, которым (особенно их политической части) этим законом был фактически показан средний палец руки.
С другой стороны, вещи, принципиально что-то меняющие – такие, как разрыв дипломатических отношений с Россией, – в документ не включили. А РФ агрессором называли и ранее, так же, как и территории сепаратистов – оккупированными, а за работу в органах управления "ДНР" и "ЛНР" и раньше можно было схлопотать уголовный срок.
Практические изменения будут зато в нюансах управления в зоне боевых действий и на линии разграничения. Резко усиливается роль армии и созданного при ВСУ Оперативного штаба в этом процессе. Причем не только касательно чисто военных аспектов, но и гражданских. В частности – контроль за передвижением людей и грузов. А так как армия подчиняется президенту, то, значит, и роль Банковой в этой зоне (включая торговлю с территориями, названными оккупированными) значительно возрастет в ущерб иным группам влияния.